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                深度解析 | 國資國企改革政策與發展方向

                AMT觀點
                2020-09-02 16:05:25

                一、國資國企改革歷程回顧

                自改革開放以來,我國經濟體制改革大體經歷了計劃經濟體制內部引入市場機制改革、有計劃商品經濟、建立社會主義市場經濟體制、完善社會主義市場經濟等四個階段。其中,國資國企改革始終是我國經濟體制改革的核心,其過程大致也分為四個階段。

                第一階段:1978年—1992年

                國有企業改革探索

                關鍵詞:放權讓利、利改稅、承包經營責任

                這一階段的探索主要集中在擴大企業自主權、調整國家與企業之間的利益分配關系上,但不改變國營企業性質。

                1978-1983年的改革關鍵詞是“放權讓利”。企業完成國家考核指標,就能按核定和規定的留成比例提取全部留成資金;在定員定額前提下,企業有權決定自己的機構設置,有權任免中下層干部;企業內部分配制度可實行計分計獎、計件工資、超產獎等形式,調動員工積極性,打破“大鍋飯”。

                1983-1984年開始實施“利改稅”。在企業實現的利潤中,先征收一定比例的所得稅和地方稅,然后對稅后利潤采取多種形式在國家與企業之間進行分配。

                1987年陸續開始實行國有制前提下的承包制。幾年內絕大部分的國有大中型企業在不同程度上實行了承包,為下一階段開始的股份制改革奠定了基礎。

                第二階段:1993年—2002年

                建立現代企業制度

                關鍵詞:公司制改革、股份制改革、抓大放小

                1993年我國首次頒布《公司法》。

                1994年,國務院出臺《關于一批國有大中型企業進行現代企業制度試點的方案》,國有企業實行公司制,是建立現代企業制度的有益探索。公司制企業以清晰的產權關系為基礎、以完善的法人制度為核心、以有限的責任制度為主要特征。

                1992年開始試點股份制改革,1997年后開始全面推行國有企業的股份制改革,2002年中共十六大進一步提出除極少數必須由國家獨資經營的企業外,積極推行股份制。股份制改革使得國有企業效益大幅增加,經營明顯好轉。股份制改革也成了國企改革歷程中非常重要的一步。

                1996年,國家經貿委宣布“抓大放小”,打造“世界500強”夢想。所謂“抓大放小”就是國有企業收縮戰線,讓國有中小企業退出,讓困難企業破產,把國有資產集中到關系國民經濟命脈和國家安全的領域;分離企業辦社會的職能,減少企業包袱。

                第三階段:2003年—2012年

                推行國有資產管理體制改革

                 關鍵詞:成立國資委、兼并重組

                2003年,中國加入WTO,國務院國資委成立,集合了原中央企業工委、財政部、國家經貿委、國家計委等部委對國有企業的管理職能。國務院授權國資委代表國家履行出資人職責,監管中央所屬企業(不含金融類企業)的國有資產,指導推進國有企業改革和重組,對所監管企業國有資產的保值增值進行監督。各省、市(地)級國有資產監管機構相繼組建,“國家所有、分級代表”的新國有資產管理體制逐漸成型。新成立的國資監督管理機構履行出資者職能,實行管人、管事和管資產相統一,堅持政企分開、所有制和經營權分離,企業自主經營

                2003年,國資委直接管理的中央直屬企業為196家,經過兼并重組,目前僅為97家。

                第四階段:2013年至今

                持續深化國有企業改革

                關鍵詞:混合所有制、管資本、“1+N”頂層設計

                2013年十八屆三中全會頒發了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,國企改革的五大新論斷:第一次提出混合所有制是基本經濟制度的實現形式;第一次提出由管企業、管資產的思路,轉向管資本的思路等。至此開始了最新一輪國資國企改革。

                2015年中國中央、國務院發布《關于深化國有企業改革指導意見》,它是國企改革的綱領性文件,以此為基礎,形成了“1+N”政策文件體系。這個階段,政策比較連貫,國企改革通過試點到逐漸推廣,政策主要體現在:

                圖1:國資國企改革的三個層面


                二、十九大以來國資國企改革實踐

                1. 重要政策

                2017年10月中共十九大報告第一次提出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”的新論斷和“深化國有企業改革,發展混合所有制經濟,培育具有全球競爭力的世界一流企業”的高要求。

                2019年3月,國務院國資委發布了《中央企業負責人經營業績考核辦法》,突出高質量發展的考核引導。

                2019年10月31日十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》要求“探索公有制多種實現形式,推進國有經濟布局優化和結構調整,發展混合所有制經濟,增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力,做強做優做大國有資本。深化國有企業改革,完善中國特色現代企業制度。形成以管資本為主的國有資產監管體制,有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用。

                2020年6月,中央深改委審議通過《國企改革三年行動方案(2020-2022年)》,會議指出,今后3年是國企改革關鍵階段,要堅持和加強黨對國有企業的全面領導,堅持和完善基本經濟制度,堅持社會主義市場經濟改革方向,抓重點、補短板、強弱項,推進國有經濟布局優化和結構調整,增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力。

                2. 改革實踐

                十九大以來,國資國企改革實踐主要分為以下四個方面:

                1)混合所有制改革不斷深入

                國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟,是基本經濟制度的重要實現形式,有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力,有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。

                混合所有制改革按照資本證券化、引入非國有資本、國有資本入股非國有企業、員工持股等4種形式穩妥推進。

                根據2019年11月國務院國資委研究中心發布的《中央企業高質量發展報告》,目前上市公司已經成為中央企業運營的主體,中央企業資產的65%、營業收入的61%、利潤總額的88%都來自上市公司;2018年,中央企業集團及各層級子企業混合所有制企業戶數已達到70%;有45家中央企業控股的92戶上市公司實施股權激勵計劃,占中央企業控股境內外上市公司的22.8%。

                2)建立更多國有資本投資和國有資本運營公司(兩類公司),推進國有資產監管機構職能向管資本轉變

                國有資本投資公司和國有資本運營公司均為在國家授權范圍內履行國有資本出資人職責的國有獨資公司,是國有資本市場化運作的專業平臺。

                國有資本運營公司側重于通過股權運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式,盤活國有資產存量,引導和帶動社會資本共同發展,實現國有資本合理流動和保值增值。國有資本投資公司通過開展投資融資、產業培育和資本運作等,發揮投資引導和結構調整作用,推動產業集聚、化解過剩產能和轉型升級,重點是要解決國民經濟的布局結構調整問題

                截止到2019年10月,中央企業層面,國資委分3批在21家企業開展了“國有資本投資、運營公司”試點(其中,19家投資公司、2家運營公司);全國30個省級國資監管部門已改組組建“兩類公司”超過100家。因為“兩類公司”在功能定位上具有一定的重合性,以及地方國資的體量及運作特征不盡相同,因此在實踐中地方對“兩類公司”通常有兩種功能定位:功能復合型和功能分類型。

                圖2 :兩類公司功能定位

                3)大型集團不斷推進兼并重組

                推動中央企業兼并重組是深化國資國企改革的一大重點。為了解決國企發展過程中暴露出的國有資本布局結構不合理、資源配置效率不高、同質化發展等問題,國資委自成立以來一直在推動央企兼并重組。

                2019年發生的兼并重組包括保利集團成功重組中絲集團、中國寶武成功重組馬鋼集團、招商局集團成功重組遼寧港,以及中國船舶工業集團有限公司與中國船舶重工集團有限公司實施聯合重組、航空工業集團主動退出非主業等。

                2020年1月,中國化工集團、中化集團農業資產合并,注入中國化工集團旗下所屬先正達集團股份有限公司。

                4)薪酬制度改革,提高企業自主性和員工積極性

                2019年1月,國資委印發《中央企業工資總額管理辦法》,明確對中央企業工資總額實行分類管理。對主業處于充分競爭行業和領域的商業類中央企業工資總額預算,原則上全部實行備案制管理,由企業董事會在依法依規的前提下,自主決定年度工資總額預算,國資委由事前核準轉變為事前引導、事中監測和事后監督;對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類中央企業和以提供公共產品或服務為主的公益類中央企業,工資總額預算繼續實行核準制管理;對開展國有資本投資、運營公司或者混合所有制改革等試點的中央企業,提出可以探索實行更加靈活高效的工資總額管理方式


                三、國資國企改革趨勢展望

                未來一段時間,國資國企改革仍將從國企股權、國資監管和國企運營三個方面,按照既定的政策深入推進,關注重點從“調結構”“做大”轉移到“做強做優”“爭創世界一流”

                1. 兩類公司的管理模式仍需優化

                經過“抓大放小”、“兼并重組”等改革,國有企業日益壯大,國資委管人、管事、管資產的任務越來越重,同時還具有許多社會監管職能,使國資委不堪重負,難于聚焦于管好國有資本的戰略任務。從“國資委—國有企業”到“國資委—兩類公司—國有企業”的監管模式是必然選擇。未來國有企業可能將被劃分為三類:直管國企、兩類公司及其下屬企業。除關系到國民經濟命脈的國有企業(如石油、電力等)將被列為直管企業外,其他國有企業將可能轉型成為兩類公司或成為其下屬企業。

                兩類公司組建有兩種方式,集團公司改組(例如中糧)或新設(例如山西國投),未來會有更多央企集團母公司轉型成國有資本投資公司或運營公司,需要加大戰略規劃、投資管理和融資功能,縮減集團原先的一些企業經營管理性部門。兩類公司不能成為增加國有企業管理層級的負擔,而應成為國有資本市場化運作的專業平臺,對人才、專業能力提出了更高的要求。

                圖3:兩類公司發展目標和發展邏輯對比

                2. 重組后的業務整合將會深入

                在過往的兼并重組中,因為考慮實施難度、成本和風險等因素,許多重組是先改變隸屬關系,仍會出現集團內部企業之間的競爭。隨著經濟增長放緩、市場競爭加劇,專業化集團企業更傾向于打造平臺型組織,按照客戶、專業、區域等維度進行深層面的業務整合和管理變革,真正實現“1+1>2”的目標。

                2016年6月,寶鋼和武鋼宣布合并重組。重組時,寶鋼股份就確立了建立信息系統全覆蓋和統一研發、統一銷售、統一采購的一體化運營體系,確立多制造基地管理模式并實現初步融合的總體目標。2017年,寶鋼股份完成1150項整合融合任務、335項里程碑項目,共實現協同效益20.33億元,遠超預期目標,有效支撐了武鋼有限公司業績改善和競爭力提升。寶鋼和武鋼的重組經驗值得借鑒。

                3. 進行國有企業激勵及淘汰配套機制改革

                在進行薪酬體系改革的同時,還需在國企內部引入優勝劣汰的機制,在嚴格績效考核的基礎上,建立內部的競爭上崗制度,逐步形成崗位能上下、人員能進出的格局,進而有效保障改革推進。


                四、國有企業如何應對?

                1. 完善“戰略制定—執行—評價”閉環管理

                充分發揮戰略規劃的前瞻性和全局性,基于戰略統一認識、優化資源配置,避免無效投資和戰略制定執行“兩張皮”現象。AMT經過20年的管理咨詢實踐,形成了戰略管理和經營管理閉環方法論(見下圖)。各企業可基于此方法論形成有自身特色的戰略管理方法論,例如華潤的6S戰略管理體系。

                圖4:AMT戰略管理和經營管理閉環

                2. 主導產業鏈生態建設

                對于產業的頭部企業,應利用自身優勢和通信信息技術,構筑產業生態,通過共定行業標準、共享信息、共享資源、在線交易等方式,全面提升產業鏈協同水平,推動產業轉型升級。

                例如:歐冶云商是中國寶武集團整合原有大宗商品電子商務優質資源,通過整合鋼鐵產業鏈各方資源,從而打造的集交易、物流、供應鏈金融、行業資訊、大數據、專業知識等綜合服務為一體的鋼鐵生態服務平臺。2019年上半年利潤總額6635萬元,實現扭虧轉盈;2019年GMV2.35億噸,同比增長95%,第二輪股權融資超20.2億元, 投后估值過百億。

                3. 主動走出去參與國際競爭

                國有企業響應國家“一帶一路”號召,積極參與境外投資和貿易。縱觀人類、國家發展史,只有保持改革開放,才能在競爭和合作中持續增強自身競爭力,“閉關鎖國”終究會招來“堅船利炮”。雖然目前國際有貿易保護主義傾向,但我們仍應主動參與國際競爭、融入到全球產業鏈中,走出去是創建世界一流企業的必由之路。

                截止到2019年底,中央企業境外單位實現營業收入5.7萬億元,外籍員工占比達85%以上。在“一帶一路”沿線國家和地區承擔了3428個重大工程項目,在基礎設施建設、能源資源開發、國際產能合作等領域,承擔了一大批具有示范性和帶動性的重大項目和標志性工程。


                五、結語

                改革開放40年,中國經濟發展取得了舉世矚目的成就,其中,國有企業是主力軍。當前,正是全球經濟持續放緩、國際關系錯綜復雜的特殊時期,又是“十四五”謀劃之年的關口,國資國企改革已進入深水區,應堅定不移的推行市場化改革和國際化發展,堅定不移的走高質量發展之路。期待從中涌現更多的世界一流企業。(作者:魏新法;AMT高級咨詢經理)


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